네온 카지노

이재명 정부가 지난 9월 16일 5년 임기 내 추진할 국정과제 123건을 확정하며 네온 카지노을 1호 의제로 꼽았다. 네온 카지노 내용에는 대통령 결선투표제와 4년 연임제 도입이 포함됐다. 헌정사상 두 번째로 대통령 탄핵이 인용된 상황 속 헌법 개정안이 대통령제 개편 방안을 중심으로 논의되고 있다. 

네온 카지노안의 골자로 언급되는 결선투표제의 개념은 무엇이며, 어떤 배경 속에서 논의되고 있을까. 결선투표제란 선거에서 일정 수준 이상의 지지를 획득한 후보가 없을 때 2차 선거를 진행하되 2차 선거에 후보가 될 수 있는 사람은 1차 선거에서 1, 2등을 기록한 후보로 제한하는 것을 의미한다. 한정훈 교수(국제대학원)는 “결선투표제가 시행되면 2차 선거에서는 두 명의 후보만이 경쟁하므로 한 명은 과반수 지지를 얻게 된다”라고 설명했다. 복수의 후보가 경합하는 국면에서 과반수에 못 미치는 지지를 받고도 당선되는 경우가 있는데, 이는 다수의 국민은 당선자를 선호하지 않았음을 뜻한다. 다수의 지지를 받지 못했다는 한계가 대통령의 정당성을 약화할 수 있다는 것이다. 특히 대통령이 과반수 이상의 지지를 얻지 못한 채 당선된 데다 여소야대 정국이 겹칠 경우 갈등이 극단으로 치닫기도 한다. 따라서 대통령제의 민주적 정당성을 제고하기 위한 방안으로 결선투표제가 제시되는 상황이다. 

점점 양당제와 정치적 양극화 경향이 강해지는 한국 정치의 현실 속에서 결선투표제는 다양성을 증진할 방안으로 떠오르고 있다. 결선투표제를 도입한다면 1차 투표에서 유의미한 득표자가 없을 경우 결선투표를 앞두고 정책을 조율하거나 양보하는 협의와 합의의 정치가 가능하다는 의견이 나온다. 사표를 방지한다는 명목으로 선거철마다 후보 사퇴를 요구하고 후보 단일화를 주장하는 정치 풍토 대신, 더 많은 정치 세력이 다양한 정치적 의견을 대변하며 경쟁할 수 있는 구도를 기대해 볼 수 있다. 김영필 교수(국회고성연수원)는 “현행 제도에서 유권자는 자신의 표가 사표가 될 가능성을 우려해 최선이나 차선의 후보가 아니라 최악을 피하기 위한 차악을 선택해야 하는데, 결선투표제가 마련된다면 최선 혹은 차선의 후보를 뽑을 수 있는 환경이 뒷받침될 것”이라고 전망했다. 그는 이를 통해 정치의 다양성이 존중되고, 승자독식의 정치 문화에 변화를 불러올 수 있다는 기대감을 표했다. 논의되는 네온 카지노안의 구체적인 내용 중 결선투표제는 4년 연임제에 비해 사회적 합의의 가능성을 기대해 볼 수 있는 상황이다.

민주적 정당성을 높인다는 점에서 긍정적으로 비춰지는 결선투표제지만 현실적인 문제도 검토해야 한다. 김정현 교수(전북대 사회과교육학부)는 결선투표제 도입 시 시간과 비용이 추가로 소요되는 문제점이 있다는 점을 언급하며 “치밀한 제도 설계가 필요하다”라고 지적했다. 예를 들어 제19대 대통령 선거의 경우 1등과 2등 후보 격차가 17%로 비교적 큰 차이가 나 2차 투표를 시행할 필요성이 떨어진다. 한정훈 교수는 “후보자가 지출해야 하는 비용은 물론 두 차례의 선거에 따른 행정비용도 엄청나다”라고 지적했다. 이를 완화할 방안에 관해 김 교수는 “만약 1차 투표에서 1위 득표자가 45% 이상 득표를 하고 2위 득표자와 득표율 차이가 15% 이상 나는 경우 결선투표를 실시하지 않도록 하는 등의 방안이 있을 수 있다”라고 분석했다. 거대 양당 구도가 명확한 한국에서 결선투표제가 기대 효과를 거둘 수 있을 것인지에 대한 회의도 존재한다. 이선우 교수(전북대 정치외교학과)는 “지금보다는 다당제 창출 가능성이 높다고 예상하나, 장기 지속성에 대해서는 확답을 내릴 수 없다”라고 설명했다.

네온 카지노 논의에서 가장 치열한 다툼이 일어나는 영역은 4년 연임제의 도입이다. 4년 연임제란 현행 5년 단임제 대통령제와 달리 대통령의 임기는 4년으로 하고, 연이어 4년 임기의 수행을 위한 재선이 가능하다는 것을 의미한다. 4년 연임제는 임기를 연이어 수행하는 것만 가능한 것으로, 미국 트럼프 대통령이 이번해 재취임한 것 역시 4년 중임제에 해당하는 사례다. 한정훈 교수는 “이는 4년 중임제와 같이 4년의 임기를 채운 직후 선거에서 떨어졌다가 시간이 지난 후 선거에서 재선돼 4년의 임기를 또 한 번 수행하는 것과는 차이가 있다”라고 밝혔다. 단임제는 대통령이 한 번만 정부 수장이 되기 때문에 대통령이 결정한 정책에 책임질 기회가 주어지지 않는다는 문제와, 조기 레임덕이 발생하는 경우 정부가 잘 운영되지 않는다는 문제 등을 배경으로 4년 연임제가 제시됐다. 

4년 연임제는 정책 책임성과 정책 집행의 안정성을 강화한다는 점에서 도입을 긍정적으로 보는 시각이 있다. 김정현 교수는 오히려 현행 5년 단임제에서는 재선할 수 없기에 대통령이 선거에서 승리한 순간부터 권력을 독점적으로 행사하려고 하고, 야당은 권력을 되찾기 위해서 대통령에게 협조하기보다는 소위 ‘발목 잡기’ 정치 행태를 보이는 점을 지적했다. 또 그는 “장기 과제와 지속 가능한 정책이 점점 사라지고 있다”라며 “대부분의 대통령이 임기 말에 지지도가 하락하다 보니 새롭게 당선된 대통령은 전임 대통령과의 차별화를 위해 전 정권의 사업을 백지화하는 경우가 많다”라고 설명했다. 짧은 임기 속에서 재임하는 대통령들이 각자의 지지도에 악영향을 미칠 것 같은 정책은 다음 정권에 미루고 단기 성과를 위한 과제를 중심으로 움직인다는 것이다. 이런 요인을 고려할 때 5년 단임제 대신 4년 연임제를 채택할 경우 유권자가 대통령 1기 성과에 대해 판단을 내리고 재신임 여부를 결정할 기회가 생길 수 있다. 

그러나 4년 연임제에 반대하는 이들은 주로 대통령의 권한이 과도하게 강화돼 제왕적 대통령이 나타날 수 있다는 우려를 표했다. 특히 한국 정치사의 권위주의 및 독재 정권이 보인 장기 집권에의 열망을 생각할 때 현행 헌법의 단임제가 가지는 의의도 적지 않다는 지적이다. 조동은 교수(법학전문대학원)는 4년 연임제에 장점이 있음을 전제하는 한편 “첫 번째 임기가 재선을 위한 수단으로 인식되면서 정치적 소신에 의한 국정이 어려워질 수 있는 단점도 없지 않다”라고 이야기했다. 이어 그는 “대통령이 재선을 위해 직업공무원을 동원할 가능성을 배제할 수 없는 점, 재선에 성공하거나 성공할 가능성이 있는 대통령에게 권력이 집중되는 현상이 강화될 가능성이 있는 점 또한 제도 설계에 있어 고려되어야 할 요소다”라고 전했다. 김영필 교수는 “4년 연임제는 대통령 권한 분산을 요구하는 시민들의 목소리에 반하는 것”이라며 “임기 연장을 시도한 러시아의 푸틴 대통령 및 중국의 시진핑 주석과 다르게 프랑스도 7년 중임의 대통령제를 5년 중임의 대통령제로 바꿔 임기를 축소하는 경향을 보여줬다”라고 언급했다. 4년 연임제 네온 카지노은 세계사적 흐름에 역행한다는 지적이다. 

네온 카지노안에 대한 사회적 합의 형성은 네온 카지노 실현 가능성을 높일 방안이 될 것으로 기대되나, 아직 갈 길은 멀어 보인다. 그동안 네온 카지노 관련 공론 조사가 몇 차례 시행됐으나 여타 자극적인 정치 화제에 비해 시민들이 크게 관심을 두지 않는 모습을 보였다. 문재인 정부 시기를 비롯해 이전 정권에서도 여러 번 네온 카지노을 시도했으나 번번이 좌절됐다. 실제로 네온 카지노이 이행될 것인지, 아니면 이번 정부 설립 초기 “완전히 다른, 새로운 나라를 만들겠다”라는 정치적 메시지의 일환에 불과한지 질문이 필요하다. 특히 네온 카지노이 국정과제 1호로 선정된 만큼 실제로 적극적인 추진 움직임을 보이는지에 앞으로 관심을 기울일 필요가 있다. 김영필 교수는 “네온 카지노이 이뤄지기 위해서는 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하므로 여야 합의 없이 네온 카지노은 불가능하다”라며 “대통령과 여당에 진정으로 네온 카지노하겠다는 의지가 있다면 제1야당도 받아들일 수 있는 네온 카지노안을 제시하는 것이 필요하다”라고 제안했다. 

전문가들은 실제 네온 카지노까지는 큰 노력이 요구되더라도, 87년 체제 수립 이후 40년에 가까운 시간이 흐른 지금 네온 카지노이 꼭 필요하다고 입을 모았다. 87년 헌법 체제에서 중요했던 것은 ‘민주화’, ‘민주적 정당성을 갖춘 정치 체제의 확립’이었으며 다른 영역에 있어서는 미비했다는 점을 지적한다. 법무법인 광장 우윤근 고문 변호사는 “당시 권위주의 체제하의 체육관 선거를 민주적인 직선제로 바꾸는 일이 시급해 급히 네온 카지노이 이뤄졌다”라며 “87년 체제는 충분히 그 성과를 이뤘고, 이제는 시대 변화에 발맞춰 다시금 네온 카지노이 필요한 때”라고 전했다. 

한편, 전문가들은 네온 카지노안의 구체적인 의의와 한계를 따지기에는 아직 이르다는 의견을 밝히기도 했다. 결선투표제, 4년 연임제라고 해도 구체적인 네온 카지노안 내용이 어떻게 마련되느냐에 따라 현상은 크게 달라질 수 있다는 것이다. 김정현 교수는 “노무현 전 대통령, 문재인 전 대통령 모두 4년 연임제를 제안했으나 노 전 대통령의 경우 ‘1회에 한해 연임 가능’이라고 표현했고 문 전 대통령은 ‘연이어 선출되는 경우에만 한 번 더 가능’과 같이 표현해 연임의 조건이 더 정교하게 서술됐다”라고 전했다. 같은 4년 연임제라 할지라도 어떤 조항으로 명문화되는가에 따라 현실에 적용했을 때의 효과와 부작용은 전혀 달라지므로, 4년 연임제라는 키워드만 듣고 섣불리 큰 기대를 걸거나 극단적인 상황을 우려하기는 어렵다는 것이다. 

지금의 네온 카지노 논의는 대통령제 개편에 초점이 맞춰져 있지만, 대통령제 내부 개편뿐만 아니라 다른 헌법 개정 사안들에 대한 검토 역시 중요하다. 우윤근 고문 변호사는 “우리나라는 기본권의 주체를 국민으로 설정하지만, 독일이나 프랑스의 경우 국민이란 국가가 먼저 존재한 뒤에 있는 것이라는 뜻에서 기본권, 자연권의 주체를 국민이 아닌 ‘인간’으로 설정한다”라며 세부적인 표현도 검토돼야 한다고 덧붙였다. 조동은 교수는 “정당체계와 연관된 선거제도 개혁, 의회제도 개혁 그리고 궁극적으로 정치 문화의 개선이 반드시 함께 논의돼야 한다”라고 전했다. 한정훈 교수 역시 “87년 헌법의 한계는 국민의 경제적, 사회적 기본권에서 찾을 수 있다”라며 “현시점에서 네온 카지노은 정보통신 기술 발달, 국경이라는 물리적 장벽의 약화, 기후 위기 등 변화된 사회상을 반영하는 기본권 강화와 정치체제 개혁을 동시에 고려해야 한다”라고 이야기했다. 

우윤근 고문 변호사는 “선거 때마다 ‘물갈이’를 많이 해야 한다고 이야기하지만, 정작 지금 정치에서 하고 있는 건 물갈이가 아닌 ‘고기갈이’다”라며 “고기만 갈고 있는 지금의 개혁 방식이 아니라 오염된 물, 즉 체제에서의 근본적인 거버넌스 변화가 필요하다”라고 당부했다. 낡은 제도 속에서는 정치 혁신을 만들 수 없다는 것이다. 헌법, 이제는 정말 새 법이 돼야 할 시점이다.

삽화: 박수민 기자

kayla24@snu.ac.kr